Advies aan SER over ingrijpen overheid in zzp-markt: If it ain’t broke, do not fix it.

De SER (Sociaal Economische Raad), waar we vorige week donderdag nog te gast waren voor het ZiPconomy seminar, is druk doende om een nieuw advies uit te brengen over zzp’ers. In 2010 kwam de SER al met een advies met de titel Zzp’ers in beeld: Een integrale visie op zelfstandigen zonder personeel. Actueel zijn nu thema’s als schijnconstructies en de vraag in hoeverre de overheid moet ingrijpen in het marktmechanisme van vraag/aanbod en prijsvorming.

Ik ben uitgenodigd door de SER om gehoord te worden over deze thema’s. Hieronder alvast een aantal vragen de die SER mij stelde, met mijn antwoorden.

Schijnconstructies zeer lastig te bepalen

Vraag SER: Naast de groep evidente schijnconstructies, waarbij de ‘zzp’er’ bij het toetsen van alle feiten en omstandigheden niet voldoet aan de fiscale ondernemerscriteria en een werknemer is, zijn er zzp’ers waar de afhankelijkheid niet door een schijnconstructie wordt veroorzaakt (bijvoorbeeld tolken, vertalers en pakketbezorgers).

Antwoord: Eerst…wat zijn schijnconstructies?  Het grote probleem is juist dat we dat onderscheid in de praktijk zeer lastig kunnen bepalen. Wie is een ondernemer en wie is een werknemer? Als we naar de huidige VAR (Verklaring Arbeidsrelatie) kijken komen we tot de conclusie dat geen van de onderdelen van de VAR op zichzelf een onderscheiden kan maken tussen werknemers en ondernemers. Dit geldt voor alle vier belangrijkste onderdelen van de VAR:

• Aantal en belang opdrachtgevers. Organisatiestrategie leert ons dat de tak van elke onderneming is om een sustainable competitive advantage te vinden. Een manier om dat te doen is door je klanten van je afhankelijk te maken en sterke netwerken te bouwen. Dat is in de regel een succesrijkere strategie voor een bedrijf dan te kiezen voor vele klanten. Dit geldt zeker voor zzp’ers die beperkte tijd en middelen hebben. Dat blijkt ook uit mijn onderzoek (o.a. van den Born, 2009 & 2012). Een focusstrategie van zzp’ers gericht op het tevreden maken van enkele kernklanten leidt tot meer waarde. Overigens zijn zzp’ers niet de enige ondernemingen die kiezen voor een focus op een paar klanten. Dit geldt dit ook voor veel grote bedrijven. Denk eens aan de VDL Groep die Mini’s maakt voor één bedrijf: BMW. Zijn zij daarom ook een schijnonderneming en moet hun winst dus met 52% belast worden? Nee, een beperkt aantal opdrachtgevers is dus zowel een indicator van werknemerschap (indien de zelfstandige geen opties heeft), als succesvol ondernemerschap (indien de zelfstandige succesvol een sterk netwerk heeft gecreëerd).
• (Financieel) risico. Elk individu, ondernemer en werknemer, loopt risico’s, maar in toenemende mate is dit geen risico op het verlies van financieel of fysiek kapitaal, maar juist verlies van menselijk en/of sociaal kapitaal. Dit reflecteert de huidige trend dat het meeste kapitaal in mensen zit. Ook dit is dus geen maatstaf van ondernemerschap. Het is op zijn best een maatschap van kapitalisme.  Maar je kunt best ondernemer zijn, zonder kapitalist te zijn (en zelfs kapitalist zonder ondernemer). Sterker nog deze groep van ‘kennisondernemers’ groeit en bloeit.
• Autonomie. Dit begrip is onduidelijk gedefinieerd. Het gaat natuurlijk in essentie om de vrijheid om te bepalen hoe, waar en wanneer je werk uitvoert. Maar als je als werknemer of ondernemer op projectbasis samen met anderen moet werken, dan dien je met anderen afspraken te maken over kwaliteit, tijdigheid en procedures rondom afhankelijkheden en opleveringen. Je bent dan per definitie niet autonoom. Dit geldt voor zzp’ers en voor grote bedrijven die op projectbasis werken (o.a. ingenieursbureaus, bouwondernemingen). Hierbij kun je stellen dat klanten, binnen de context van een opdracht, soms minder autonomie verlenen aan een ondernemer dan een werkgever aan de werknemer. De klant is immers koning.
• Vervangbaarheid. Kun je een ander je werk laten doen is hier de relevante vraag. Dit kan niet in de context van werknemerschap, maar ook niet in de context van ondernemerschap. Je wordt gevraagd om jouw specifieke kennis. Dit geldt ook voor grote bedrijven die soms opdrachten winnen onder de expliciete belofte dat het team uit personen X, Y en Z bestaat.

Duidelijk is dus dat de huidige systematiek, en elke andere die we kunnen bedenken, geen goed onderscheid gaat maken tussen ondernemers en werknemers. Op alle vier de dimensies scoren ondernemers net zo als werkgevers. Een multidimensionale aanpak gaat ook nauwelijks helpen.

Om echt onderscheid te maken tussen werknemers en ondernemers moeten we eerst onderkennen dat dit grijze gebieden zijn waar het verschil tussen ondernemende werknemers en sommige zelfstandige kennisprofessionals steeds kleiner wordt. We moeten naar het hart van het probleem en verschillende vormen van ondernemerschap definiëren. Daarbij gaat het vooral om dienstverlenende bedrijven die weinig meer of minder meebrengen dan hun menselijk en sociaal kapitaal. Moeten we daarvoor niet een apart soort ondernemerschap definiëren? Een soort ondernemer die wel kan doorgroeien, maar die wel een soort basis sociale bescherming krijgt?

Level playing field

Welke elementen bepalen de marktordening en daarmee de onderhandelingspositie van de zzp’er en de opdrachtgever?

Ik ben geen specialist op het gebied van marktordening, maar geef eerst aan dat het niet over één markt gaat, maar op honderden verschillende markten met duizenden verschillende niches en deelmarkten. Ten tweede is marktordening waarschijnlijk niet de belangrijkste bepaler van onderhandelingspositie. Dat is de controle over waardevolle, schaarse, niet te imiteren of te vervangen middelen en competenties. Dat bepaalt vervolgens de markt.

Een belangrijk begrip zijn transactiekosten. Dalende transactiekosten leiden tot versplintering van markten over de waardeketen heen (o.a. Jacobides & Winter, 2006). Dit is gebeurd en gebeurt nog steeds continu. De opkomst van de deeleconomie is zo’n gevolg van de dalende transactiekosten. Sectoren bestaan niet meer en er ontstaan vele deelmarkten gericht op een onderdeel van de keten waarbij er verregaande specialisering ontstaat. Typisch ontstaan er per sector drie verschillende rollen; de rol van maker, de rol van distributeur en de rol van producent. Daarbinnen kun je het oude werk van Porter (1980) nemen. De onderhandelingspositie wordt bepaald door concurrentie van vgl. aanbieders, de dreiging van nieuwe aanbieders, de macht van opdrachtgevers, de macht van leveranciers (beperkt van toepassing) en de beschikbaarheid van substituten.

Wat zou er moeten gebeuren om een level playing field te creëren?  

Een level playing field is er al lang op sommige markten. Zo zijn hoogopgeleide en laagopgeleide technici schaars. Hetzelfde geld voor vakmensen. Het probleem ligt natuurlijk bij de laag- en middelmatig opgeleide mensen met generieke skills (b.v. management). Hierbij gaat een level playing field niet helpen. Er is simpelweg te veel aanbod en te weinig vraag.

• De ACM zou moeten optreden tegen monopsonie; het verschijnsel dat er enkele klanten c.q. opdrachtgevers zijn op een markt en veel aanbieders. Net zoals ze nu doen tegenover een monopolie. Kijk bijv. naar de grote sterke rol van de overheid als enige vrager bij veel diensten die prijzen opleggen (o.a. vertalers/tolken).
• De zzp’er is gebaat bij veel sterkere bescherming van zijn intellectueel eigendom. Dit IE mag niet vooraf worden gegeven aan opdrachtgevers. Dit kan alleen later verkocht worden als een waarde is bepaald. Innovaties gedaan tijdens werk voor opdrachtgevers blijft in beginsel bij de uitvinder. Dan zal je zien dat de zzp’er opeens een veel belangrijkere bron is van innovaties is dan dat nu lijkt.
• Venture Capital en een ondernemende cultuur zouden meer gestimuleerd kunnen worden zodat zzp’ers (vaak makers) sneller innovaties zelf naar de markt kunnen krijgen zonder afhankelijk te zijn van grote opdrachtgevers die vaak productie en distributie beheersen waar schaalvoordelen spelen.
• Stimuleren van herscholing op grote schaal zodat zzp’ers en anderen sneller van de ene markt naar de andere kunnen hoppen (lifelong learning). Daarbij zal de herscholing niet alleen moeten bestaan uit het krijgen van een nieuwe opleiding, maar in combinatie met werkervaring en een nieuw netwerk.

Overheidsregulering of vrije markt

Moet de overheid ingrijpen of moet de vrije markt zijn beloop krijgen?

De overheid grijpt al in. Regels over IE, juridische constructies, belastingvoordelen, sociale zekerheid nadelen zijn allemaal voorbeelden van huidige overheidsingrijpen. De echte vraag is HOE de overheid moet ingrijpen.

De overheid moet vooral visie hebben. Dat heeft zij nu niet. De vragen die me hier weer gesteld worden zijn weer de vragen van een elitaire overheid, die niet gewoon een vrije visie durft te vragen aan experts en mensen uit het veld, maar die al met gekleurde en onzinnige vraagstellingen komen.

Het is van groot belang dat de SER beseft dat het werk in aard snel veranderd en dat deze ontwikkeling de groei van het aantal zelfstandig ondernemers bepaalt (Campbell et al, 2012). Of robots het werk echt gaan overnemen van mensen blijft voorlopig nog wel een onderwerp van debat. Maar een ding is zeker, het werk dat overblijft voor mensen veranderd radicaal (Van den Born, 2013). We werken steeds meer in tijdelijk teamverband waar we, ondersteund door ICT, en met verschillende andere professionals multidisciplinair samenwerken. We werken veelal in tijdelijke projecten. Organisaties moeten snel kunnen opschalen en neerschalen.  Daarbij is zowel numerieke als functionele flexibiliteit vereist. Dat kan maar deels opgelost worden binnen bedrijven. Functionele flexibiliteit moet ook daarbuiten worden gezocht. Dat vergt een andere manier van omgaan met kennis en menselijk kapitaal.

HR en de wetgeving rondom arbeid moeten allebei op de schop wil Nederland de concurrentie aan kunnen; werving en selectie, opleiden en ontwikkelen, afscheid- en ontslagbescherming, et cetera moeten worden veranderd. Een visie hierop zou moeten worden ontwikkeld. Dat is niet moeilijk, maar wordt  op één of andere manier nu niet gedaan. Iedereen bij de overheid lijkt aan het navelstaren, terwijl de toekomst ons van dichtbij aankijkt. Misschien is het ministerie van OCW nog het verste als staatssecretaris Dekker zegt dat: “We weten dat de toekomstige  arbeidsmarkt veel van ons vraagt; flexibiliteit, nieuwe vaardigheden, creativiteit en vermogen tot samenwerking”. Daarom moet natuurlijk niet alleen het onderwijs veranderen, maar juist ook de arbeidsmarkt zelf. Transities in de loopbaan moeten ondersteund worden, vakmanschap gewaardeerd, creativiteit beloond en samenwerking gestimuleerd. Hoe? Dat moeten we met zijn allen bepalen.

Bij gebrek aan een visie is het beste dat de overheid eerst de grote zichtbare problemen gaat oplossen. Maak geen probleem van 750.000 zelfstandigen die goed hun brood verdienen, maar kijk naar oplossingen voor de paar problemen die er zijn. Dat zijn: de gebrekkige sociale zekerheid (AOV, Pensioen) waardoor groepen aan de onderkant van de inkomenspiramide zich niet verzekeren en de schrijnende gevallen van misbruik aan onderkant van de markt.

Voor de rest: If it ain’t broke, do not fix it.