10%-norm voor externe inhuur is niet van deze tijd

Staatssecretaris Alexandra van Huffelen van BZK gaf onlangs inzicht in de oorzaken van de toename van externe inhuur bij de Rijksoverheid in de jaren 2020, 2021 en 2022. Dit openbaarde zij in reactie op recente Kamervragen, die de noodzaak van meer inzicht in deze kwestie onderstreepten. Daarbij werd inzichtelijk dat de zogenaamde ‘Roemernorm’, die al sinds 2010 van kracht is, systematisch wordt overschreden. Deze norm schrijft voor dat 10 procent van de totale personele uitgaven wordt besteed aan externe inhuur. Is het wel verstandig om de discussie over een gezonde balans tussen vast en flex te voeren aan de hand van dit ene, inmiddels gedateerde cijfer, terwijl inhuursituaties, ministeries, functies en werkzaamheden sterk variëren?

• Lees ook: Kamerbrede steun voor terugdringen inhuur bij Rijksoverheid

Waarom zegt enkel een cijfer niets?

Cijfers vertellen slechts een deel van het verhaal. Een percentage, zoals de Roemernorm, kan zelden de volledige context vatten. Een hoog percentage flexwerkers is niet per definitie een slechte zaak. In sommige gevallen is het een doordachte en verstandige keuze, vooral in crisissituaties of bij projecten van tijdelijke aard. Daarnaast is elke organisatie uniek, met verschillende behoeften en kenmerken. Zo functioneert de ene organisatie meer als een regieorganisatie en maakt om die reden vaker gebruik van externe inhuur dan andere.

Wanneer we ons uitsluitend richten op de Roemernorm, leggen we te veel nadruk op de kosten, terwijl we de waarde over het hoofd zien die externe krachten kunnen toevoegen. Denk aan gespecialiseerde kennis, of hun vermogen om te assisteren bij piekbelasting. Het is niet altijd praktisch of kostenefficiënt om bepaalde expertise intern te organiseren of om voldoende capaciteit in-house te hebben om alle pieken op te vangen zonder externe ondersteuning. Het wordt dus hoog tijd om verder te kijken dan enkel de kosten en de discussie te verbreden naar de bredere waarde die externe inhuur kan bieden.

De arbeidsmarkt is niet statisch

De Roemernorm lijkt in haar huidige vorm weinig onderbouwd te zijn. De vraag rijst of deze norm nog wel aansluit bij de huidige ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en de specifieke uitdagingen waarmee de Rijksoverheid momenteel wordt geconfronteerd. Opvallend is dat deze norm sinds 2010 ongewijzigd is gebleven, terwijl de wereld om ons heen aanzienlijk is veranderd.

Opvallend is dat deze norm sinds 2010 ongewijzigd is gebleven, terwijl de wereld om ons heen aanzienlijk is veranderd.

Onderzoek wijst uit dat het aandeel werkenden zonder een vaste arbeidsrelatie in Nederland in vergelijking met andere EU-landen aanzienlijk is gestegen. In 1990 lag het aandeel in Nederland lager dan het Europese gemiddelde, maar anno 2016 is dit aandeel aanzienlijk hoger en blijft het stijgen (bron: ec.europa.eu/eurostat). Dit betekent dat bijna twee op de vijf werkenden in Nederland geen vaste arbeidsrelatie heeft (bron: TNO).

De Roemernorm vs flexibilisering

De Minister heeft onthuld dat in 2022 maar liefst 14,2% van de totale personeelsuitgaven is toegewezen aan externe inhuur. Op het eerste gezicht lijkt dit cijfer nog vrij bescheiden, vooral wanneer we het vergelijken met de flexibele schil van andere publieke organisaties, waar gemeenten gemiddeld op 17% zitten (bron: A&O). Bovendien moeten we rekening houden met het feit dat maar liefst 16% van de werkenden nu als zzp’er of zmp’er actief is (bron: Flexbarometer). Medewerkers in loondienst bij advies- en detacheringsbureaus hierbij nog buiten beschouwing gelaten.

Natuurlijk moeten we in deze context erkennen dat er ook een definitiekwestie speelt bij ‘externe inhuur’. Het roept de vraag op: hoe wordt dit precies gedefinieerd en in welke mate is externe inhuur mogelijk ook verborgen in andere budgetten die feitelijk ook bestemd zijn voor inhuur? Denk aan projecten, onderzoeken en advieswerkzaamheden. Het beheersen van de kosten die gepaard gaan met inhuur, draait uiteindelijk om zowel een capaciteits- als kennisvraagstuk, en niet louter om het aantal extern ingehuurde arbeidskrachten. De discussie over externe inhuur kan dan ook niet los worden gezien van de bredere context van arbeidsinzet, inclusief het vaste personeel.

Wat zou wel aandacht moeten krijgen?

In de context van kostenbeheersing voor externe inhuur is het essentieel om niet enkel vast te houden aan één vaste waarde. Een effectievere aanpak is het ontwikkelen van een doelgericht inhuurbeleid. In het geval van het ontbreken van zo’n beleid, loopt men het risico om zich te blijven richten op het opvullen van gaten in de formatie en het nemen van reactieve maatregelen.

Daarom is het aan te raden om binnen de eigen organisatie een individuele norm vast te stellen. Voor de ene organisatie kan deze bijvoorbeeld 5% bedragen (lees ook: ‘Minister wil minimaal 5% inhuur in het onderwijs‘), terwijl een andere wellicht een norm van 20% hanteert. Bovendien is het van belang om duidelijke kaders en richtlijnen te formuleren die het mogelijk maken om daadwerkelijk te sturen op het behalen van deze norm. Dit bevordert een proactieve en strategische aanpak bij het beheersen van externe inhuurkosten.

Als recruitment niet succesvol is, kan dit leiden tot meer externe inhuur.

Verder is het van essentieel belang om de uitdagingen rond capaciteit en expertise ‘holistisch’ aan te pakken. Hierbij moet ook aandacht worden besteed aan de prestaties van het wervingsproces. Als recruitment niet succesvol is, kan dit leiden tot meer externe inhuur. Het is cruciaal om de oorzaken van een minder succesvol wervingsproces te begrijpen, die vaak te maken hebben met factoren zoals de aantrekkingskracht van de overheid als werkgever, veranderingen in de arbeidsmarkt en de werknemersbeleving.

Inhuur is vaak kiezen voor de makkelijke weg

Het belang van een geschikte sourcingstrategie wordt vaak onderschat. Het inhuren van externe krachten is slechts een van de mogelijke opties om aan een behoefte te voldoen. Organisaties, met name overheidsinstanties, moeten zorgvuldig overwegen of samenwerking met andere overheden, collegiale detachering, interne mobiliteit, vaste werving, de aankoop van diensten, of in het uiterste geval, externe inhuur de meest passende keuze is.

In de praktijk wordt vaak voor de gemakkelijkste optie gekozen, namelijk externe inhuur. Wat hierbij echter vaak over het hoofd wordt gezien, is dat deze keuze een impact heeft op het managementniveau van een organisatie. Het beheer van externe inhuur vergt tijd en middelen, wat vervolgens kan leiden tot een verdere toename van externe inhuur. Het is dus van groot belang om zorgvuldig na te denken over de meest geschikte strategie om aan de capaciteits- en kennisbehoefte te voldoen.

Dit is duidelijk niet zomaar geregeld. Een meer directe aanpak is om te kijken naar externe medewerkers die al meer dan twee jaar binnen de organisatie werken zonder een vaste aanstelling, en naar de redenen hiervoor. Het is ook belangrijk om te evalueren waarom voormalige interne medewerkers nu als externe krachten hetzelfde werk verrichten. In sectoren zoals het onderwijs heeft dit tot zorgwekkende situaties geleid (lees ook: ‘Scholen komen met landelijk manifest tegen inhuur externen‘).

Een transparant inhuurproces, met voldoende aandacht voor marktwerking en concurrentiestelling, draagt bij aan kostenbeheersing.

Het implementeren van een transparant inhuurproces, met voldoende aandacht voor marktwerking en concurrentiestelling, draagt bij aan kostenbeheersing. In veel gevallen wordt er gebruikgemaakt van eigen wervingen voor inhuur (warme stoelen), wat vaak leidt tot hogere tarieven dan wanneer inhuur via een competitief proces plaatsvindt, waarbij concurrentie een rol speelt. De ervaring leert dat de tarieven voor eigen wervingen 10-15% hoger zijn dan inhuuropdrachten die zijn vervuld via mededinging.

Faciliteren leidt tot stimuleren

Een belangrijk punt om te overwegen is dat als je een “instroomkanaal” aantrekkelijker maakt, dit meer gebruikt zal worden. In de praktijk kan het wervingsproces relatief lang duren, bijvoorbeeld minimaal zes weken, inclusief drie gesprekken en een beoordeling. Inhuur kan daarentegen al volgende week beginnen. Als je meer gebruik wilt maken van collegiale detachering, maak dit dan eenvoudiger. Als je van plan bent om na verloop van tijd een externe medewerker in dienst te nemen, zorg dan voor betere faciliteiten hiervoor. Als je wilt voorkomen dat iemand langer dan twee jaar extern werkt, moet dit een harde eis zijn in de raamcontracten en moet je dat actief handhaven. Hierbij is veel te winnen met goed contractbeheer.

Inhuurbeleid dat zich richt op de actualiteit

De Roemernorm leidde na invoering in de Tweede Kamer tot de verwachting van aanzienlijke kostenbesparingen binnen ministeries, waardoor de nadruk voornamelijk op financiële aspecten van externe inhuur kwam te liggen. Het is echter van belang om de aandacht te verleggen van uitsluitend kostenbesparing naar waardecreatie en kostenbeheersing. Externe inhuur is niet simpelweg een knop waar je aan kan draaien. Zo is er een gebrek aan vast personeel om het benodigde werk uit te voeren, wat betekent dat werkmethoden moeten veranderen, en samenwerking met de markt wellicht oplossingen biedt.

De Rijksoverheid neemt nu maatregelen om externe inhuur te verminderen, vooral door de instroom van vast personeel te vergroten. Het is aan een nieuw kabinet dat toekomstige beleidsmaatregelen zich niet uitsluitend richten op specifieke getallen, maar in plaats daarvan maatregelen worden afgestemd op de huidige tijd en de behoeften van de inlenende organisatie. Het is tijd om het beleid rondom externe inhuur aan te passen aan de dynamische realiteit van de arbeidsmarkt en de veranderende wereld van werk.

Auteurs: Rémon van Buuren & Lars Westening (consultants Significant Synergy)