Waarom schaalvergroting vaak waarde vernietigt

Bij tegenvallende inkomsten kijken organisaties al snel naar mogelijkheden om de kosten te verminderen. Schaalvergroting door gedwongen fusies of overnames is dan vaak een mogelijkheid. Zeker de overheid is hier een kei in geweest. Op bijna alle gebieden heeft zij de afgelopen 25 jaar gestreefd naar schaalvergroting om zo de kosten in de hand te houden; bij gemeenten en provincies, in het onderwijs, in de zorg en bij allerlei bedrijven waar zij een controlerend belang in heeft.

Deze trend lijkt nog lang niet ten einde te zijn. De financiële crisis van de afgelopen 2 jaar noopt de overheid tot nieuwe bezuinigingen. Als in een reflex wil de overheid een deel van deze bezuinigingen weer gaan realiseren door verdere fusies en overnames in het publieke speelveld af te dwingen, zoals bij de politie. Toch is dit is vreemd want 25 jaar ervaring met schaalvergroting heeft ons erg weinig gebracht. De kosten van publieke diensten zijn alleen maar gestegen door een wildgroei aan managers en de invoer van een grote verscheidenheid aan procedures.

Ik ben van mening dat het vooral onwetendheid is. Veel beleidsmakers zijn opgegroeid met de idee dat schaal leidt tot lagere kosten. Dit is begrijpelijk omdat dit honderden jaren achtereen ook zo was. In de agrarische economie en ook in de industriële economie waren schaalvoordelen nodig om tegen lage kosten te kunnen produceren. Maar in de moderne diensteneconomie gaat deze relatie niet op. De kern van het probleem is mijns inziens dat beleidsmakers weinig begrip hebben van de moderne diensteneconomie waar schaalvergroting veelal leidt tot hogere kosten en lagere opbrengsten in plaats van lagere kosten en hogere opbrengsten. Ik zal laten zien hoe dit mechanisme werkt aan de hand van het model van David Maister.

Model Maister

Maister deelt professionele organisaties op basis van twee dimensies in. Ten eerste de hoeveelheid maatwerk die nodig is om het probleem van de cliënt te verhelpen en ten tweede de hoeveelheid klantcontact die de cliënt wenst bij het verlenen van de dienst (zie figuur 1). Dit leidt vervolgens tot vier ideaaltypen; de apotheker, de verpleegster, de psychiater en de hersenchirurg. De apotheker verleent een dienst waarbij de cliënt nauwelijks persoonlijk advies nodig heeft. Voor de cliënt van de apotheker is het vooral belangrijk dat deze dienst volgens strikte procedures en conform technische kwaliteitseisen tegen minimale kosten wordt geleverd. De verpleegster levert net als de apotheker ook diensten die niet erg innovatief zijn, maar in tegenstelling tot de apotheker kan de persoonlijkheid van de verpleegster veel verschil maken voor de ervaring van de cliënt. De communicatie over en weer en de ‘klik’ tussen cliënt en dienstverlener is hier op zichzelf waardevol; de ene verpleegster is de andere niet. De hersenchirurg combineert een hoog niveau van maatwerk en creativiteit met een beperkte interactie met de cliënt. Voor de cliënt is het enorm belangrijk dat de hersenchirurg zijn probleem op kan lossen, maar veel samenspel tussen cliënt en dienstverlener hoeft er niet te zijn. Tot slot is er de psychiater. Hier is het ook van groot belang dat de dienstverlener het probleem van de cliënt oplost. Maar de dienstverlener kan dit nu niet helemaal zelf, het probleem moet worden opgelost in samenspel met de cliënt.

Figuur 1: Typen diensten (Maister, 1997)

Schaalvoordelen gering of zelfs afwezig

Deze theoretische indeling van Maister geeft bijzonder veel inzicht in de optimale schaalgrootte van dienstverlenende organisaties. In een diensteneconomie zijn er slechts schaalvoordelen voor één type dienstverlener: de apothekers. Voor deze groep (waartoe ook banken, uitkeringsinstanties en internetdiensten zoals Google behoren) is de sleutel tot succes het halen van acceptabele kwaliteitsstandaarden tegen zo laag mogelijke kosten. Dit doet de apotheker door het standaardiseren en automatiseren van diensten. Hiervoor is een aanzienlijke schaalgrootte nodig. Maar bij de overige diensten zijn de schaalvoordelen gering of zelfs afwezig. Voor verpleegsters (en onderwijzers) is het ook van belang om goed omschreven procedures te hebben, maar hier is de relatie tussen cliënt en dienstverleenster ook van grote waarde voor de cliënt. Omdat de ene verpleegster de andere niet is, leidt schaalgrootte hier niet per definitie tot meer waarde. Nee, schaalgrootte (boven een bepaald minimum omvang) haalt de persoonlijke noot uit de relatie en verwoest daarmee waarde voor de cliënt. Voor de groep hersenchirurgen (waartoe ook allerlei creatieve beroepen behoren) zijn individuele kennis, kunde, innovatie en creativiteit van groot belang. Omdat de toegevoegde waarde zo afhangt van het individu is er geen schaal in deze diensten. We zien dus ook geen multinationals van hersenchirurgen. Dit geldt ook voor de psychiaters. Zij kunnen helemaal geen schaal bereiken omdat de toegevoegde waarde van hun dienst voor de cliënt afhangt van hun individuele creativiteit en hun persoonlijke relatie met de cliënt.

Kortom, het model van Maister leert ons dat de toegevoegde waarde van veel diensten in grote mate afhankelijk is van de persoonlijkheid en de individuele creativiteit van de professional. Als een organisatie deze persoonlijkheid en creativiteit in een doosje wil stoppen door het afdwingen van schaalvergroting en regelgeving leidt dit uiteindelijk tot minder toegevoegde waarde voor de cliënt. En omdat professionals niet de dienst kunnen aanbieden die ze willen leveren, frustreert de organisatie ook nog eens de medewerkers. Schaalvergroting leidt daarom alleen maar tot meer managers en meer regels om de professionals en de cliënten in gareel te houden en zo tot meer in plaats van minder kosten. Deze vicieuze cirkel van meer frustratie, meer kosten en minder dienstverlening hebben we de afgelopen 25 jaar kunnen zien in de zorg, het onderwijs en vele andere publieksdiensten.