Hoe gemeenten bezuinigen = Het paard achter de wagen spannen!

Gemeenten zijn hard bezig met het doorvoeren van grootscheepse bezuinigingsoperaties. Dat gebeurt vooral in de vorm van het doorvoeren van personeelsreductie.

Met ‘boerenverstand’ kan men beredeneren dat die aanpak hooguit een korte termijn oplossing is, maar vanuit de wetenschap bestaat voor die stelling ook een robuuste onderbouwing.

Aanpakken voor bezuinigen bij gemeenten

In het artikel: Van bedrag naar gedrag (Baarspul en Wilderom 2012) wordt verslag gedaan van een wetenschappelijk onderzoek onder achttien van de grootste Nederlandse gemeenten naar welke bezuinigingsstrategie wordt gevolgd. Gemeenten kunnen in beginsel voor het bereiken van bezuinigingen uit drie basisstrategieën kiezen, die apart of in combinatie met elkaar gebruikt kunnen worden. Dit zijn:

• De formatiestrategie. Dit is een korte termijnstrategie die voorziet in het reduceren van het aantal personeelsleden.
• De organisationele herontwerp strategie. Dit is een middellange termijn strategie die er primair op is gericht om taken en processen binnen een organisatie te verminderen.
• De continue-verbeterstrategie. Dit is een lange termijn strategie waarbij bezuinigen niet worden gezien als een concreet project of een organisatie breed programma maar als een verandering van hoe medewerkers hun werk benaderen en interpreteren: het continue verbeteren.

Met name de toepassing van de formatiestrategie heeft bewezen een sterk negatief effect te hebben op de organisatie en haar personeel. Deze strategie, waarvan het de aanname is dat het leidt tot belangrijke kostenbesparingen, blijkt uiteindelijk juist te leiden tot méér kosten én tot negatieve gevolgen voor de prestaties van de achterblijvende medewerkers. Ook wordt duidelijk dat besparingen niet zozeer bereikt door het stoppen met activiteiten of taken te versoberen (organisationele herontwerp strategie). De beste resultaten worden daarentegen behaald door een situationeel afhankelijke combinatie van snel te realiseren maatregelen en het hanteren van een lange termijn strategie gericht op het continue verbeteren. Hierin wordt het functioneren van processen, medewerkers, diensten en de organisatie onder de loep wordt genomen (continue-verbeterstrategie).

De keuze voor een strategie heeft een grote invloed op het slagen van de bezuinigingen en op het (toekomstig) functioneren van organisaties. Hoewel het doorvoeren van omvangrijke bezuinigingen altijd een grote impact op een organisatie heeft, kan een verstandig gekozen bezuinigingsstrategie toch ook veel positieve energie losmaken en wezenlijke vernieuwingen mogelijk maken. Communicatie, het betrekken van de medewerkers en leiderschap zijn daarbij sleutelbegrippen. De negatieve effecten van een verkeerd gekozen strategie laten zich gemakkelijk raden. Onrust binnen de organisatie, angst , woede, rancune, verlamming, risicomijdend gedrag, verstoring in de processen, toenemende regeldruk en het risico dat de verkeerde (dus de goede) mensen weggaan.

Wat wil men bereiken met bezuinigen?

Wat mij bij bezuinigingsoperaties binnen gemeenten al eerder was opgevallen is, is dat vaak wel de inhoud en de omvang van de bezuinigingen worden aangegeven, maar wat men uiteindelijk wil bereiken nog al eens ongewis blijft. Dit gebrek wordt door de auteurs ook in de wetenschappelijke literatuur geconstateerd. Het is niet alleen in de wetenschappelijke, maar ook in de dagelijkse praktijk van belang om van zaken die zo’n grote impact hebben op organisaties goed vast te stellen wat men daar onder verstaat.

De auteurs definiëren bezuinigingen als volgt: “Het geheel aan maatregelen en activiteiten dat wordt genomen door het management van een organisatie, en tot doel heeft de effectiviteit en/of de productie van deze organisatie te vergroten”. ‘Close reading’ van deze definitie maakt duidelijk dat deze definitie veel verder gaat dan alleen ‘het moet met minder’. Interessant is vervolgens ook de uitwerking die de auteurs geven van een bezuinigingsstrategie ”Een strategie, geïmplementeerd door managers, die a) de omvang van het personeelsbestand, b) de kosten en c) de werkprocessen binnen organisaties beïnvloedt” . Daarmee wordt het duidelijk dat voor het bereiken van duurzame bezuinigingen het van belang is om de drie te onderscheiden aanpakken te combineren.

Hoe pakt men bezuinigingen in de praktijk aan?

Van de achttien onderzochte grootste gemeenten in Nederland blijken er vijftien te bezuinigen met een strategie die gedomineerd wordt door de personeelsformatie- en in zeer beperkte mate de taakreductie strategie. Acht gemeenten geven daarbij wel het aantal te reduceren medewerkers aan, maar het is niet vooraf duidelijk waar en waarom dáár de reductie zal plaats vinden! Daarmee lopen zij grote kans dat ook afscheid wordt genomen van de verkeerde (goede) mensen. Dat kan een groot probleem worden, als gevolg van betere economische omstandigheden en als gevolg van de vergrijzing, de arbeidsmarkt weer aantrekt.

Alle achttien gemeenten combineren de formatiestrategie met een strategie waarbij de taken, het werk en de organisatieonderdelen worden gereduceerd (organisationele herontwerp strategie). Dat verminderen van taken etc. is overigens wel erg beperkt. Het gaat vooral over het schrappen van wat taken en de daarbij gekoppelde formatie, of het versoberen van het huidige voorzieningenniveau. Eigenlijk dus van alles een beetje minder! Slechts een derde van de achttien gemeenten gaat daarin een stap verder door te kijken hoe de werkprocessen kunnen worden veranderd opdat men steeds dezelfde doelen bereikt, maar met minder middelen. Van drie gemeenten die aangeven dat zij ook de continue verbeterstrategie toepassen zijn er twee waar dit echt het geval lijkt te zijn. Hoewel dit niet duidelijk geadresseerd is in het artikel lijkt het er sterk op dat binnen de achttien gemeenten niet de wezenlijke vraag wordt gesteld: Waarvoor zijn we besteld? oftewel: wat moeten we nu echt doen en wat kunnen we laten/overlaten aan anderen?

Reflectie

Vijftien van de achttien gemeenten bezuinigen met een aanpak die gedomineerd wordt door de formatie- en in beperkte mate de taakreductie strategie (organisationele herontwerp strategie). Zoals eerder gezegd is dit de strategie die te boek staat als verreweg de minst productieve bezuinigingsstrategie. Het is de vraag waarom men binnen gemeenten zo vaak voor de bewijsbaar slechtste bezuinigingstrategie kiest. De keuze voor deze strategie, door de auteurs getypeerd als de “botte bijl” strategie, wordt verklaard door het feit dat managers ten tijde van bezuinigingen gebukt gaan onder een enorme druk om te presteren. Daardoor schuiven zij de, onder normale tijden, geldende goede managementprincipes nog al eens terzijde. Dat betekent, zo interpreteer ik dat maar, dat zij in zware tijden, waar het er juist op aankomt, dus kiezen voor de slechte managementprincipes! Maar aan de andere kant moeten we ook niet de ogen sluiten voor het feit dat “De beslissingen over bezuinigingen politiek zijn ingegeven en de politiek laat zich doorgaans niet leiden door wat het slimst is maar door de waan van de dag”.

Bij de keuze voor primair de formatiestrategie speelt het punt dat gemeenten zich ontwikkelen vanuit het organisatieparadigma van de machinebureaucratie en het daaraan ten grondslag liggende Tayloriaans denken over organisatievorming, een niet te onderschatten rol. Zo wordt als over medewerkers gesproken of geschreven wordt, dit bijna steevast gedaan in termen als ‘het apparaat’: “Het kabinet Rutte 2 heeft in zijn programma een verdere bezuiniging op het ambtenarenapparaat geformuleerd….“ Men is zich er vaak binnen gemeenten niet eens van bewust welke verschrikkelijke kwalificatie men het kostbaarste kapitaalgoed van gemeenten; namelijk de medewerkers geeft om hen te zien als een ‘apparaat’. Maar van apparaten is het in het kader van bezuinigingen wel gemakkelijk afscheid nemen. Daarmee is niet gezegd dat het doorvoeren van personeelsreductie op zich onverstandig is. In de afgelopen jaren heb ik heel wat functies bij gemeenten gezien waarvan je, je kan afvragen wat de toegevoegde waarde (nog) is. Maar als personeelsreductie, gedoseerd als onderdeel van een lange termijnstrategie gericht op het continue verbeteren van de prestaties van de organisatie plaatsvindt, is er sprake van goed management.

De auteurs bouwen in de conclusies de gebruikelijke veiligheidskleppen bij een wetenschappelijk onderzoek in. Het zijn slechts achttien gemeenten en in hoeverre zijn die representatief voor de overige gemeenten? Daarnaast maken zij melding van het feit dat binnen de betrokken gemeenten er sprake was van een nogal verschillend niveau van betrokkenheid en niveau van de gesprekspartners. Dit zou kunnen leiden tot wat in de wetenschap ‘bias in de steekproef’ wordt genoemd. Maar als we kijken naar welke bezuinigingsstrategie er in de dagelijkse praktijk breed binnen gemeenten wordt gehanteerd dan zijn de uitkomsten van dit onderzoek zeer herkenbaar.

Gemeenten ‘spannen’ door de toepassing van de wijze waarop nu bezuinigd wordt ‘Het paard achter de wagen’. Men zal hierdoor er dus niet op vooruitgaan, de kosten zullen stijgen, de demotivatie en het risicomijdend gedrag van de achtergebleven ambtenaren zullen toenemen en de dienstverlening zal beroerder worden voor burgers.