Koolmees is halverwege. Hoe staat het met de beloftes uit het regeerakkoord?

Klimaat en de arbeidsmarkt. Dat zijn de twee grote dossiers van Rutte III. Je krijgt soms de indruk dat de rest van de bewindslieden er een beetje voor spek en bonen bij zit. Minister Koolmees van Sociale Zaken heeft het ondertussen flink druk. Het pensioenakkoord geldt als een van zijn successen, al kan de nadere invulling nog lastig worden. Verder is de Wet Arbeidsmarkt in Balans aangenomen. De nieuwe concept wet rond de inhuur van zzp’ers is zo goed als gereed.

Vanmiddag praten Koolmees en staatssecretarissen Menno Snel (Financiën) en Mona Keijzer (Economische Zaken) het ‘werkveld’ bij over de positie van de zelfstandigen. Een mooi moment om de balans op te maken. Wat stond er ook al weer in het regeerakkoord en wat is daar van terecht gekomen?

We nemen een aantal letterlijke citaten uit het regeerakkoord (steeds cursief) en kijken hoe het daar mee staat.

Doelstelling: vast minder vast, flex minder flex

Eerst de inzet van het kabinet:

 “Een flexibele arbeidsmarkt is een groot goed, maar kan ook doorschieten. Te vrijblijvende arbeidsrelaties leiden tot onzekerheid bij werknemers, verlies aan ervaring bij bedrijven en te weinig investeringen in kennis en opleiding. Wij willen een nieuwe balans tussen flex en vast. Voor werkgevers moet het financieel aantrekkelijker en minder risicovol worden om mensen een gewoon arbeidscontract aan te bieden. Wie bewust kiest voor het zelfstandig ondernemerschap leggen we niets in de weg. Tegelijkertijd beschermen we mensen die vaak onverzekerd en zonder alternatief zijn aangewezen op het ZZP-schap (,,,) Vaste werknemers, flexwerkers en zzp-ers zijn onbedoeld concurrenten van elkaar geworden. De sleutel naar een eerlijker arbeidsmarkt ligt in de gelijktijdige beweging: vast werk minder vast maken en flexwerk minder flex. Het is de ambitie van dit kabinet dat meer mensen aan het werk kunnen gaan in contracten voor onbepaalde tijd. Zelfstandigen moeten de ruimte krijgen om te ondernemen. Schijnzelfstandigheid wordt aangepakt.”

Om deze doelstellingen te halen, zet Koolmees in op twee grote wetten: De Wet Arbeidsmarkt in Balans (WAB) en de Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties (DBA). Daarbij gaat de WAB over arbeidscontracten en flexcontracten (van oproep tot uitzend en payroll). De Wet DBA regelt alles rond de inhuur van zzp’ers.

Wet Arbeidsmarkt in Balans

Het is Minister Koolmees gelukt de WAB door de Tweede en Eerste Kamer te krijgen. Dat kan hij van zijn ‘to do’ lijstje afhalen.

De WAB gaat in op 1 januari 2020. Vooral payroll staat door deze nieuwe wet flink onder druk. Payroll wordt duurder. Maar of de WAB inderdaad het werkgeverschap aantrekkelijker maakt en zorgt dat ‘vast’ minder vast wordt, moet in de praktijk blijken. De WAB is omstreden en men twijfelt of de doelstellingen behaald worden.

De afgelopen kwartalen stijgt ondertussen het aantal vaste contracten en dalen de tijdelijke aanstellingen. Belangrijke oorzaken zijn de economische groei en schaarste op de arbeidsmarkt.

Nieuwe inhuur regels zzp

Je zou het bijna vergeten, maar de laatste periode van het kabinet Rutte II stond in het teken van het Wet DBA-debacle. Een wet die zo veel ongewenste effecten leek te hebben dat de handhaving werd opgeschort.

Een belangrijke missie voor Koolmees is dus die wet repareren: “De Wet DBA wordt (…) vervangen. De nieuwe wet moet enerzijds (de inhuurder van) echte zelfstandigen zekerheid bieden dat er geen sprake is van een dienstbetrekking en anderzijds schijnzelfstandigheid (vooral aan de onderkant) voorkomen” stond het te lezen. Daar wordt hard aan gewerkt. Het doel was deze nieuwe wetgeving gelijk in te laten gaan met de WAB. Dat is niet gelukt. “Het is een ingewikkeld dossier”, verzucht de minister met enige regelmaat.

Om opdrachtgevers en opdrachtnemers duidelijkheid vooraf te geven over hun arbeidsrelatie, zijn er aparte middelen voor drie groepen. (zie dit ZiPconomy-whitepaper LINK met de gehele uitleg):

• Een opt-out door de bovenkant van de markt
• een minimumtarief voor de onderkant en
• een webmodule voor iedereen daartussen.

Let wel, gebruik maken van de webmodule is niet verplicht. Net zoals werken met de modelovereenkomsten (Wet DBA) dat niet was.

Minimumtarief

“Voor zzp’ers wordt bepaald dat altijd sprake is van een arbeidsovereenkomst bij een laag tarief in combinatie met een langere duur van de overeenkomst of een laag tarief in combinatie met het verrichten van reguliere bedrijfsactiviteiten.”

Dit bleek niet haalbaar, maar het kabinet wil nog steeds een minimumtarief invoeren. Dat tarief is voorlopig vastgesteld op 16 euro per uur. Dit tarief gaat ook gelden voor particulieren die een zzp’er inhuren (zie hier). Wetgeving hierover is zo goed als af en wordt binnenkort gepresenteerd. De eerste stap is de internetconsultatie, zodat marktpartijen en experts hun mening kunnen geven. Daarna wordt erover gestemd in de kamer. De linkse oppositie pleit voor een hoger minimumtarief, maar volgens Koolmees mag dat niet volgens Europese regels.

Mocht de wet worden aangenomen, dan wordt dit deel uit het regeerakkoord, iets aangepast en een jaartje te laat, dus uitgevoerd.

Opt-out boven 75 euro per uur

Terwijl de ‘onderkant’ van de markt bescherming krijgt, komt er voor de ‘bovenkant’ juist meer vrijheid en ruimte om te ondernemen, beloofde het kabinet:

“Aan de bovenkant van de markt wordt voor zelfstandig ondernemers een ‘opt out’ voor de loonbelasting en de werknemersverzekeringen ingevoerd, indien er sprake is van een hoog tarief in combinatie met een kortere duur van de overeenkomst of een hoog tarief in combinatie met het niet verrichten van reguliere bedrijfsactiviteiten. Bij een ‘hoog tarief’ denkt het kabinet aan een tarief boven de 75 euro per uur. Een kortere duur wordt gedefinieerd als korter dan een jaar.”

De wetgeving die hierbij hoort gaat binnenkort tegelijkertijd met de regels voor het minimumtarief naar de Tweede Kamer. Eveneens een jaartje te laat, maar in essentie doet het kabinet wat in het regeerakkoord staat. Bij een uurtarief van 75 euro of hoger kunnen opdrachtgever en zelfstandige een ‘zelfstandigenverklaring’ opstellen, die vooraf zekerheid geeft dat er géén dienstverband is.

Deze opt-out is uitgebreider dan de belofte uit het regeerakkoord. Er vervallen namelijk ook een aantal arbeidsrechtelijke verplichtingen voor de opdrachtgever. Deze opt-out geldt alleen voor opdrachten die korter duren dan een jaar. Dat is nog wel onderwerp van discussie.

De linkse oppositie is principieel tegen deze opt-out, maar vóór een minimumtarief. Beide maatregelen zullen waarschijnlijk in een wetsvoorstel staan. Voor de oppositie dus de afweging dat wanneer ze tegen de opt-out stemmen, ze ook tegen een minimumtarief stemmen. In de Eerste Kamer (waar steun van deel oppositie nodig is) kan het kabinet mogelijk op steun van Forum voor Democratie rekenen.

Webmodule

Voor opdrachten met een uurtarief tussen de 16 en 75 euro (en mogelijk voor opdrachten met tarief van 75 euro die langer lopen dan een jaar) kan (het hoeft niet) een opdrachtgever duidelijkheid vooraf over de arbeidsrelatie krijgen met de webmodule. Hij beantwoordt vragen en krijgt bij een positieve beoordeling een opdrachtgeversverklaring.

Voor de invoering van deze webmodule lijkt geen wetswijziging nodig.

 “Deze geeft opdrachtgevers vooraf duidelijkheid en zekerheid bij de inhuur van zelfstandig ondernemers. Opdrachtgevers krijgen deze verklaring via het invullen van een webmodule. Met deze opdrachtgeversverklaring krijgt een opdrachtgever zekerheid vooraf van vrijwaring van loonbelasting en premies werknemersverzekeringen (tenzij de webmodule niet naar waarheid is ingevuld). In de webmodule wordt een aantal duidelijke vragen gesteld aan de opdrachtgever over de aard van de werkzaamheden.”

Een concept van de webmodule is klaar. Eerdere versies zijn getest en besproken met brancheorganisaties van zelfstandigen, bemiddelaars en werkgeversorganisaties.  Hun kritiek is niet mals. Ten eerste denken ze dat de vragen niet duidelijk genoeg zijn. Ook twijfelen zij of de verklaring daadwerkelijk zekerheid vooraf geeft. Dit omdat bij een aantal vragen (zie de opgestelde criteria Belastingdienst) interpretatieverschillen mogelijk zijn achteraf. Bijvoorbeeld over of iets nu wel of niet valt onder ‘reguliere werkzaamheden’. Een opdrachtgever kan in de veronderstelling zijn dat het geen reguliere werkzaamheden zijn en dit aangeven in de webmodule, maar als de Belastingdienst daar anders over denkt vervalt die zekerheid vooraf.

Hier wreekt zich het feit dat het kabinet zijn ambities om het arbeidsrecht te moderniseren, heeft los gelaten. Daarover meer in de volgende alinea.

De planning is dat de webmodule voor de zomer van 2020 operationeel moet zijn. Dat onderdeel van het regeerakkoord kan dat worden afgevinkt.

Modernisering arbeidsrecht

Bijna drie jaar geleden stelde Lodewijk Asscher, destijds de Minister van Sociale Zaken, in een debat over de Wet DBA dat hij wilde dat de “praktijk (rond zzp’ers) weer gaat aansluiten op de juridische werkelijkheid”. Bij de start van Rutte III was er enige hoop dat er stappen gezet zouden worden zodat het arbeidsrecht ook wat aangepast werd aan de praktische werkelijkheid op de arbeidsmarkt.

“Ten behoeve van de webmodule (wordt) het onderdeel ‘gezagsverhouding’ verduidelijkt (bijvoorbeeld dat het enkel moeten bijwonen van een vergadering op zichzelf geen indicatie van gezag is).”

Per 1 januari van dit jaar hanteert de Belastingdienst deze lijst met criteria rond de gezagsverhouding. Dit moest zorgen voor duidelijkheid, maar een aantal criteria roepen nieuwe discussies op (zie de visie van Boris Emmerig over ontbreken juridische grondslag van term ‘wezenlijk onderdeel bedrijfsvoering” en deze reactie daarop van Jeroen Ermers). Het is bovendien niet duidelijk hoe zwaar bepaalde criteria meewegen in de beoordeling van een arbeidsrelatie.

Verder is deze interpretatie van de jurisprudentie nooit besproken in de politiek. En dat terwijl deze uitleg bepalend is voor wat er wel en niet kan qua inhuur.

“Tevens zal het kabinet de wet zo aanpassen dat gezagsverhouding voortaan meer getoetst wordt op basis van de materiële in plaats van formele omstandigheden.”

Dit onderdeel van het regeerakkoord wordt niet uitgevoerd. Het kabinet heeft daarmee de ambitie om het arbeidsrecht enigszins te moderniseren laten varen.

Er komt dus niets terecht van de belofte van D66-kamerlid Steven van Weyenberg (zie dit interview). Hij zei dat het arbeidsrecht niet alleen verduidelijkt, maar ook ruimer zou worden. Er zouden meer mogelijkheden komen om samen te werken met zelfstandigen.

Handhaving en administratieve belasting

“Bij de uitwerking van de wet (…) zijn zowel de handhaafbaarheid als de effecten op de administratieve lasten van belang.”

Het lijkt alsof dit niet volgens plan verloopt. Het wetsontwerp rondom het minimumtarief dreigt zo complex te worden, dat het lastig wordt om te handhaven. Bij de webmodule wordt een aantal vragen gesteld (duur, inhoud opdracht) die vaak per opdracht anders zijn. Dat lijkt te betekenen dat opdrachtgevers die veel inhuren, regelmatig die webmodule moeten invullen.

Verder is het de vraag of de  opdrachtgeversverklaring eenvoudig verwerkt kan worden in administratieve systemen van opdrachtgevers. Mogelijk gaan de administratieve lasten fors omhoog ten opzichte van de modelovereenkomsten.

Volgens mij is de Wet DBA vooral mislukt omdat er geen goed implementatieplan was. De informatie was onduidelijk en de wet werd te snel ingevoerd. Dat laatste vond ook het kabinet. In het regeerakkoord staat namelijk: “De markt krijgt de tijd om te wennen aan veranderde wet- en regelgeving. Het huidige handhavingsmoratorium wordt na invoering van de bovenstaande maatregelen gefaseerd. Na invoering van de nieuwe wetgeving geldt maximaal een jaar een terughoudend handhavingsbeleid (onder andere geen boetes na eerste controle), waarin de Belastingdienst een coachende rol heeft en partijen helpt bij de toepassing van de nieuwe regelgeving.”

Maar die wetgeving loopt een jaar vertraging op. De druk op de minister om in de tussentijd toch te controleren op schijnzelfstandigheid, neemt toe. Vorige week kondigde de Belastingdienst aan dat de handhaving op de Wet DBA wordt opgevoerd. Hoe past dat bij de belofte uit het regeerakkoord?

Verder is het niet duidelijk wat de gewenperiode van de webmodule is. Zodra de webmodule af is, zal de Belastingdienst hem willen gebruiken als controle-instrument. Dan is er van een gewenperiode geen sprake meer.

Zzp in het burgerlijk wetboek

“Het kabinet gaat verkennen, ook in overleg met sociale partners en veldpartijen, of en hoe zelfstandig ondernemerschap via de invoering van een ondernemersovereenkomst een eigen plek zou kunnen krijgen in het burgerlijk wetboek. Dit zou de positie van zelfstandig ondernemers kunnen verhelderen.”

Een plek voor zzp’ers in het burgerlijk wetboek is een vurige wens van zzp-organisaties als PZO en ZZP Nederland. Maar hier hebben wij (en zij) niets meer van vernomen.

Het ministerie ziet het als een taak van de Commissie Borstlap om hier een antwoord op te geven. Maar het is nog maar de vraag of die commissie dit punt wel in het vizier heeft. In deze kabinetsperiode zal met dit punt uit het regeerakkoord in ieder geval niets gedaan worden.

Tot slot twee zaken die niet in het regeerakkoord stonden, maar toch op de planning staan:

Fiscale maatregelen zelfstandigen

In het regeerakkoord stond dat de zelfstandigenaftrek wat versoberd wordt. In het Belastingplan 2019 is namelijk afgesproken dat aftrekposten in de inkomstenbelasting alleen nog maar tegen het laagste tarief afgetrokken mogen worden.

Over de onlangs aangekondigde afbouwen van de aftrek naar 5.000 euro in 2028 stond niets in het regeerakkoord.

Arbeidsongeschiktheidsverzekering

Over de arbeidsongeschiktheidsverzekering (AOV) voor zzp’ers staat in het regeerakkoord:

“Er zal worden bezien hoe bij zelfstandigen de verzekeringsgraad voor arbeidsongeschiktheid kan worden verhoogd. Het is van belang dat zelfstandigen een bewuste keuze kunnen maken om zich wel of niet te verzekeren en dat zelfstandigen die daarvoor kiezen in beginsel toegang hebben tot de verzekeringsmarkt.” 

Belangrijker dan wat hier staat, is wat er in deze passage niet staat: het kabinet rept in het regeerakkoord in het geheel niet over een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen. En toch is in het pensioenakkoord afgesproken er een verplichte AOV voor zzp’ers komt.

Tussenstand

Tot ergernis van zelfstandigen, heeft het kabinet meer van hun verworvenheden afgenomen dan beloofd in het regeerakkoord.

Minister Koolmees heeft een forse agenda en wist veel beloftes waar te maken. De vervanging van de Wet DBA is vertraagd, maar de minister is aardig ‘on track’. Op een paar punten is hij een jaar te laat, maar de planning was ook wel erg ambitieus.

Of het goed komt met de Wet DBA, is nog lang niet zeker. In een artikel op ZiPconomy constateerde ik nog voor de invoering van de Wet DBA dat er een aantal ‘addertjes onder het gras’ zitten.  De Wet DBA dreigt een nieuw handhavingsinstrument van verouderde regelgeving te worden. De basis is een ondoorzichtige mix van fiscale- en arbeidsrechtelijke regels over wie als zelfstandige ingehuurd kan worden. Daar is ondertussen weinig aan veranderd. En daarmee dreigt deze nieuwe aanpak via de webmodule wederom weg te zakken in een arbeidsrechtelijk moeras.

Maar, de minister heeft nog even…