Documenten geven nieuw inzicht in ambtelijke discussie over de webmodule en de mislukte zzp-wet van Koolmees

“Gezien de complexe regelgeving, de problematische gevolgen voor toezicht en handhaving en de fraudegevoeligheid wordt de impact ingrijpend ingeschat. De regeling is niet handhaafbaar en daarmee niet uitvoerbaar.” Ambtenaren van de Belastingdienst vellen in januari 2020 in een memo voor de top van de Belastingdienst een vernietigend oordeel over een wetsvoorstel Zelfstandigenverklaring dat het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft opgesteld. Daarmee komt een belangrijke bouwsteen van de voorgenomen vervanging van de Wet DBA stevig onder druk te staan. Vijf maanden later trekt Minister Wouter Koolmees het plan voor de wet in.

Het is een van de opvallende zaken die zichtbaar worden nadat de ministeries van Financiën en SZW een grote hoeveelheid interne mailwisselingen en documenten openbaar gemaakt hebben. Dit na een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur.

De documenten geven een inkijkje in de discussie tussen de ‘rekkelijken en de preciezen’, over het verschil tussen ‘duidelijkheid’ en ‘zekerheid vooraf’, over het gat dat er is tussen de visie van ambtenaren en politieke wensen en hoe experts – tevergeefs – wijzen op de noodzaak om alle context rond een zzp’er mee te wegen in de beoordeling of iemand nu wel of niet ‘buiten dienstbetrekking’ mag werken.

Kabinetsplannen voor vervanging van de Wet DBA

Nadat de Wet DBA onder verantwoordelijk staatssecretaris Wiebes (Financiën/Belastingdienst) een debacle bleek te zijn, werd in het nieuwe regeerakkoord (Rutte III) afgesproken dat die wet vervangen zou worden. En dat onder regie van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Wouter Koolmees.

In dat regeerakkoord werd afgesproken dat het inhuren van zzp’ers onder een bepaald tarief voorkomen moest worden. Ook zouden zelfstandigen die meer dan 75,- per uur verdienen een zelfstandigheidsverklaring krijgen, waarmee ze verlost zouden zijn van de discussie of ze nu wel of geen zelfstandigen zijn (de opt-out variant). En voor het tussengebied zou een webmodule per casus duidelijk moeten maken of iemand nu wel of niet ‘buiten dienstbetrekking’ ingehuurd kon worden.

Belastingdienst ziet nieuwe wetgeving niet zitten

De plannen voor een minimumtarief en de opt-out zijn politiek aan elkaar gekoppeld. Plan is ook om het in één wet uit te werken en aan de Kamer voor te leggen. Eind 2019 keren FNV en VNO/NCW zich via de Stichting van de Arbeid gezamenlijk al tegen het concept-wetsvoorstel.

In de memo van 25 pagina’s zijn ambtenaren van de Belastingdienst dus zeer negatief over het wetsvoorstel dat al klaar ligt om naar de Kamer te sturen. Vijf van de zes ‘vlaggetjes’ in de memo staan op rood, eentje op oranje.  “Gelet op complexe regelgeving, de problematische gevolgen voor handhaving en fraudegevoeligheid” ziet de Belastingdienst “geen mogelijkheden om burgers en bedrijven goed voor te lichten en daarmee in staat te stellen compliant te handelen.” Aan het nadenken over een communicatieplan en opstellen van een begroting daarvoor wordt niet eens begonnen.

Minister Koolmees blijft dan nog – althans naar buiten toe – zijn plannen voor dit wetsvoorstel verdedigen. In juni 2020 moet hij concluderen dat indienen van de wet bij de Tweede Kamer geen zin heeft. “Het voorstel brengt voor alle zelfstandigen te veel administratieve lasten met zich mee om effectief te zijn”, zo schrijft hij aan de Tweede Kamer.

Webmodule: wel of geen zekerheid

Wat overblijft is de webmodule. Een werkgroep met experts van verschillende ministeries, de Belastingdienst en onder meer het UWV krijgen de opdracht dat onderdeel uit te werken. Het blijkt moeizaam om het ministerie van Economische Zaken bij dit onderwerp te betrekken.  Ook staatssecretaris Mona Keijzer (EZK) slaat een bewindsliedenoverleg over dit onderwerp over.

De webmodule is een digitale vragenlijst, naar Brits voorbeeld, die uitsluitsel moet geven of voor een bepaalde opdracht nu wel of niet met een zzp’er gewerkt mag worden. Oftewel of er ‘buiten dienstbetrekking’ gewerkt kan worden. Dat is makkelijker gedacht dan gedaan, concluderen die ambtenaren al snel. Een aanvankelijke wens om te gaan werken met een ‘slim algoritme’ – die gaat leren van ingevulde casussen – gaat al snel van tafel. Te hoog gegrepen, te tijdrovend.

Een belangrijk discussiepunt tussen ambtenaren is of de politieke belofte haalbaar is dat de webmodule ‘zekerheid’ vooraf gaat geven. Ook bij het Ministerie van Financiën is dat de nadrukkelijke wens: graag vooraf een helder ‘ja’ of ‘nee’. De collega’s bij SZW stellen zich, gesteund door experts uit het arbeidsrecht, op het standpunt dat je nooit vooraf zekerheid kunt geven over arbeidsrechtelijke zaken.

Er is anno 2022 nog steeds geen duidelijkheid of de webmodule die gewenste zekerheid vooraf nu wel of niet kan geven.

Gebrek aan politiek draagvlak

Voor het maken van de webmodule, zonder slim algoritme, wordt een vragenlijst en een beslisboom ontwikkeld. Een test met de webmodule levert een behoorlijk probleem op. In bijna 30% van de gevallen kan de webmodule geen uitsluitsel geven. Een fors percentage.

Ambtenaren moeten constateren dat er onder de Kamerleden van de coalitiepartijen mede hierdoor geen enthousiasme te bespeuren valt over de webmodule.

• Lees ook : Kamerleden nemen afstand van webmodule

Dat de test bij de helft aangeeft dat er niet ‘buiten dienstbetrekking’ gewerkt kan worden, roept vragen op bij verantwoordelijk minister Koolmees. In een overleg met ambtenaren geeft hij aan dat er “gezocht moet worden naar een ventiel voor groepen die volgens de webmodule geen opdrachtgeversklaring zouden krijgen, maar waar we het maatschappelijk wel wenselijk voor vinden.” Later doet hij de suggestie om de puntentelling mogelijk wat bij te stellen en te kijken of er per sector afspraken gemaakt kunnen worden. We zien in de mailwisseling verder geen reacties op deze wensen. Uiteindelijk wordt er ook niets met deze verzoeken gedaan.

Het door Koolmees zo gewenste ‘maatschappelijke debat’ (zie hier) over waar en wanneer het inhuren van zzp nu wel of niet gewenst is, is er door de corona-uitbraak nooit gekomen. Wel hebben ambtenaren voor een aantal sectoren met sociale partners knelpunten in kaart gebracht rond de inzet van zzp’ers. Maar documenten daarover zijn niet openbaar gemaakt, omdat ze geen onderdeel uitmaken van het WOB-verzoek.

• Lees ook: Bijpraatsessie bewindslieden laat forse verschillen binnen Kabinet over zzp-beleid zien 

Oordeel deskundigen : context cruciaal voor beoordeling wel/geen dienstbetrekking

Voor de beoordeling van de kwaliteit van de webmodule wordt ook een beroep gedaan op de expertise van de crème-de-la-crème van arbeidsrechtelijk en fiscaal Nederland. Een groep – waaronder oud-leden van de Commissie Borstlap – wordt gevraagd een oordeel te geven over 84 casussen. Kan die opdracht ‘buiten dienstbetrekking’ gedaan worden of niet? De experts moeten in eerste instantie alleen gebruik maken van informatie die nodig is bij het invullen van de webmodule. Daarna mogen ze ook andere informatie gebruiken die meer context geeft over bijvoorbeeld het ondernemerschap van de werkenden.

De input van de experts is al eens eerder duidelijk geworden in een andere WOB-procedure . “Tjee, wat is dit moeilijk” verzucht een van de experts (zie hier). Het blijkt dat de experts het vaak onderling niet eens zijn of een ander oordeel vellen dan de webmodule:

• bij 44 van de 84 casussen vellen experts een ander oordeel;
• bij 38 van de 84 casussen geven de experts een ander oordeel dan de webmodule;

Het zijn stevige cijfers. Waar minister Koolmees deze uitkomsten benoemt in een Kamerdebat (‘Het is razend ingewikkeld’, zie videofragment) is in de mailwisseling tussen ambtenaren niet terug te lezen dat dit tot nieuwe inzichten leidt. De webmodule wordt in ieder geval niet wezenlijk aangepast.

De nu openbaar gemaakte documenten geven extra inzicht in het punt dat een aantal experts maakt over de contextuele informatie over de opdrachtnemers. Bijvoorbeeld of de persoon meerdere opdrachtgevers heeft, hoe hij zijn bedrijf georganiseerd heeft, hoe lang hij zelfstandig werkt. Het zijn vragen die ontbreken in de webmodule.

In één op de drie gevallen verandert het oordeel (wel of geen dienstbetrekking) nadat de expert deze informatie over die context betrekt bij de beoordeling.

Een oordeel vellen zonder die context is onmogelijk en onjuist, zo laten een aantal experts in e-mails weten. Toch worden er in de uiteindelijke versie van de webmodule geen vragen over die context opgenomen.

Vernieuwen of verduidelijken

Een ander punt waar externe experts op hameren, is de wens om de regels op het vlak van wel of niet mogen inhuren niet alleen te ‘verduidelijken’, zoals met de webmodule getracht wordt te doen, maar vooral ook te vernieuwen.

Ook kamerlid Van Weyenberg (D66) gebruikt de term ‘vernieuwing’ in een Kameroverleg, zo constateert een ambtenaar geschrokken in een email. Maar – tot opluchting van de ambtenaren – vraagt Van Weyenberg in een motie uiteindelijk toch vooral om snelheid bij de ‘verduidelijking’ .

Voor ambtenaren een bevestiging dat de gesprekken over ‘vernieuwing’ konden worden geparkeerd. In de voorbereiding op een gesprek tussen vijf juridisch experts en de minister over dit onderwerp wordt gemaild:  “Voor ons als aanwezige ambtenaren de taak om de discussie zoveel mogelijk te sturen richting verduidelijken en geen meeslepende discussies over het veranderen/herijken.”

Alle ruis ter zijde

Uiteindelijk koerst de werkgroep belast met het ontwikkelen van de webmodule  rechtstreeks op het doel af. Politieke wensen, mening van experts over die context, verwachtingen ten aanzien van vernieuwing, suggesties om korte opdrachten buiten de webmodule te laten: het lijkt niet meer dan wat ongemakkelijk ruis. De webmodule wordt klaargemaakt voor de pilotfase. Ondanks dat ze niet geschikt is voor zelfstandigen die werken met een bv en ook niet voor situaties waarin een zelfstandige via een bureau ingehuurd wordt.

Pilot

De webmodule is uiteindelijk begin 2021 klaar voor een pilot van een aantal maanden. De uitkomsten daarvan zijn naar de Kamer gestuurd om de webmodule met – dan demissionair – minister Koolmees te bespreken. Een mooie gelegenheid om eens flink van gedachten te wisselen over alle onderliggende afwegingen en discussies.

Het overleg tussen Kamer en minister over de webmodule wordt uiteindelijk van de planning gehaald omdat Koolmees informateur geworden is. Het onderwerp is niet meer teruggekomen op de agenda. En zo zweeft de webmodule een jaar later nog steeds boven de markt als mogelijk informatie- of zelfs handhavingsinstrument, zonder dat er politieke beoordeling heeft plaatsgevonden.