Kabinet verkent drie scenario’s om groei zzp in publieke sector af te remmen

Het is al langer bekend dat het kabinet de ‘balans wil herstellen tussen het werken met en als zelfstandigen’. Ondertussen neemt de inzet van zelfstandigen alleen maar toe, zo stelt de SER.

Politiek is er met name onrust rond de stijging in sectoren zorg en onderwijs. De toenemende inzet van (schijn)zelfstandigen brengt risico’s met zich mee, zo vindt het kabinet. Denk aan kwaliteitsrisico’s, stijgende personeelskosten en ‘spanningen op de werkvloer’. Dat schrijven minister Van Gennip (SZW), Helder (Langdurige zorg) en Wiersma (Onderwijs) in de Voortgangsbrief PNIL-werkprogramma van 2 juni jl.

PNIL staat voor ‘personeel niet in loondienst’. In de kamerbrief geeft het kabinet ook inzicht in de omvang van de PNIL (zie onderaan dit artikel). Deze groep bestaat overigens niet alleen uit zzp’ers maar ook uit uitzendkrachten en gedetacheerden. De onderzochte aanvullende maatregelen gaan alleen over zzp.

Aanvullende maatregelen voor Zorg en Onderwijs

Aanvullend op de nieuwe regels die voor alle sectoren gaan gelden (het werken met het inbeddingscriteriumm, zie hier), denkt het kabinet aan aanvullende maatregelen voor specifiek de sectoren zorg en onderwijs.

Dit zijn de drie opties die het kabinet verkent:

1. een maximaal percentage van het aantal zelfstandigen in een sector; hierbij gaat het om de vraag of de inzet van zelfstandigen in de sectoren zorg, onderwijs en kinderopvang wettelijk procentueel in te perken is, dan wel een bepaald minimum aan werkenden met een dienstverband.
2. verbod op het verrichten van bepaalde functies door zelfstandigen; ofwel een maatregel waardoor specifieke functies en/of werkzaamheden alleen binnen dienstbetrekking mogen worden verricht.
3. rechtsvermoeden van werknemerschap; dit komt erop neer dat er bij bepaalde functies in principe van wordt uitgegaan dat er sprake is van schijnzelfstandigheid.

Juridische bezwaren

Het zijn drie vergaande, ingrijpende scenario’s, die niet zo gemakkelijk in de praktijk te brengen zijn, zo concluderen de ministers zelf. Er kleven – zeker aan optie 1 en 2 – juridische bezwaren. Beide maatregelen richten zich niet alleen op schijnzelfstandigen, maar raken ook (rechtstreeks) echte zelfstandigen. En dat betekent (Europeesrechtelijk) een inbreuk op het vrij verkeer van diensten.

Het is maar de vraag of de noodzaak (publiek doel) van deze maatregel dit rechtvaardigt (proportionaliteit) en of er geen minder ingrijpende maatregelen voorhanden zijn. Het kabinet zal goed moeten onderbouwen waarom generieke maatregelen voor deze sectoren niet toereikend zijn.

Rechtsvermoeden van werknemerschap

Voor wat betreft een wettelijk rechtsvermoeden van werknemerschap bij bepaalde functies lijkt er juridisch geen belemmering te zijn, zo concluderen de ministers. Een dergelijk rechtsvermoeden zou in lijn zijn met de maatregelen waaraan het kabinet al werkt. Wel roept dit de vraag op wat dit zou toevoegen aan artikel 7:610a van het Burgerlijk Wetboek, waarin al een rechtsvermoeden voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst is opgenomen.

En de ministers twijfelen of dit schijnzelfstandigheid zal tegengaan. Uit de brief: ‘Het zijn juist de werkenden zelf die in deze sectoren kiezen om te gaan werken als zelfstandige. Zij hebben daardoor waarschijnlijk weinig belang om zich te beroepen op een rechtsvermoeden van werknemerschap.’

Conclusie: niet haalbaar op korte termijn

Naast de juridische bezwaren, ziet het kabinet ook problemen bij de uitvoering van deze sectormaatregelen, zoals het toezicht en handhaving op naleving. Wie moet dat gaan doen en hoe werkt dat dan in de praktijk? Zelf concluderen de ministers dat ‘het handhaven op percentages of specifieke functieomschrijvingen geen sinecure’ zal zijn. Nog afgezien van de noodzaak om eerst een wetgevingstraject te starten.

Conclusie die het kabinet trekt na een eerste verkenning: deze maatregelen bieden binnen afzienbare tijd geen oplossing voor de problematiek die in de sectoren speelt. Volgens de ministers is de invoering van dergelijke maatregelen alleen haalbaar via een sectorale aanpak. Mocht die er komen, dan ondersteunt het kabinet de inzet hiervan.

Cijfers omvang PNIL in publieke sector

Gelijk met de bovenstaande verkenning, komt het kabinet ook met cijfers omtrent de omvang van de PNIL in de publieke sector.

Onderwijs

In het onderwijs schommelt het percentage van de totale personeelslasten dat in 2021 werd uitgegeven aan extern personeel tussen de 3,8% en 7,6%. Dat is overigens licht hoger dan in 2020. Bij het mbo zit het cijfer nog onder het niveau van 2016. Het gaat bij deze cijfers om alle vormen van ingehuurd personeel, dus ook om uitzendkrachten en gedetacheerden. En om zowel onderwijsgevend, als niet-onderwijsgevend personeel.

Zorg

Voor de zorg en welzijn sector komt het kabinet met een type cijfers, namelijk de CBS registratie van het aantal werkenden in de sector. Dat geeft dit overzicht, waarbij de rode cijfers een aanvulling door ZiPconomy zijn. Dit om de cijfers wat meer context mee te geven. In sommige sectoren is het aandeel zzp 50% of minder van het totaal aantal PNIL’ers.

In de sector ‘overige zorg en welzijn’ werken procentueel gezien het meeste mensen ‘niet in loondienst’. In die sectoren zitten bijvoorbeeld  tandartsen, fysio’s (zelfstandigen met personeel) en alternatieve genezers. Het percentage zzp’ers in de zorg & welzijn sector groeit, maar ligt nog onder het gemiddelde van alle sectoren.

Kinderopvang

In de kinderopvang is het aantal zzp’ers dat actief is in deze sector – uitgezonderd zzp’ers die als gastouders werken – gestegen van 4.072 in begin 2022 naar 6.717 nu. Dat is een forse stijging van meer dan 50% in anderhalf jaar tijd.

Culturele en creatieve sector

Uit gegevens van de monitor ‘Kunstenaars en andere werkenden met een creatief beroep’, blijkt dat in 2017/2019 circa 61 procent van de kunstenaars als zelfstandige werkte. Dat is een stuk hoger dan gemiddeld in de werkzame beroepsbevolking. Van alle kunstenaars werkte 57 procent als zelfstandige zonder personeel; een klein percentage zelfstandige kunstenaars (4 procent) had wel personeel in dienst. Verder blijkt uit cijfers van het CBS dat 29 procent van de werkzame kunstenaars werkte als werknemer met een vaste arbeidsrelatie en 10 procent als werknemer met een flexibele arbeidsrelatie. In beide gevallen is dat lager dan gemiddeld.

Overheid

Cijfers over inhuur bij de overheid zijn niet opgenomen in dit overzicht van het kabinet. Eerder werd duidelijk dat de Rijksoverheid 14,2% van het personeelsbudget uitgeeft aan extern personeel. Dat is dan wel inclusief ook ‘consultancy’ (wat dan waarschijnlijk niet in de PNIL cijfers van het onderwijs zit). Dat zijn ongeveer 6.000 uitzendkrachten. De rest is verdeeld over gedetacheerden (in loondienst dus van de detacheerder), consultants en zelfstandigen.

Bij gemeenten lag het percentage nog iets hoger. Daar werd 17% van het budget uitgegeven aan personeel niet in loondienst. Bij 43% van de gemeenten is detachering de meest gebruikte vorm van inhuur, bij 22% is dat uitzendkrachten en bij 18% is dat zzp.