Handhavingsinstrumenten Belastingdienst: de aanwijzing verdwijnt. De waarschuwing blijft. Wat zijn de verschillen?

Organisaties die zzp’ers inhuren die eigenlijk werknemer zijn, krijgen momenteel in de regel niet direct een naheffingsaanslag en boete. Ze krijgen eerst een ‘aanwijzing’, een soort waarschuwing. De optie van een aanwijzing vervalt vanaf 1 januari 2025. De Tweede Kamer wil echter dat de Belastingdienst een waarschuwing kan blijven geven. Dit zorgde voor de nodige onduidelijkheid tijdens een debat over het handhavingsbeleid. Een motie van de Kamer probeert duidelijkheid te scheppen, maar dat is nog niet gelukt. Daarom, met behulp van het Ministerie van Financiën, de feiten op een rij.

Tot 1 januari: de aanwijzing

Vanaf 1 januari 2025 verandert er het nodige rondom de handhaving van arbeidsrelaties door de Belastingdienst. De dienst benadrukt dat de regels per 1 januari 2025 niet veranderen, het aantal mensen beschikbaar voor controles hetzelfde blijft, en ook de manier waarop de Belastingdienst controleert onveranderd blijft. Immers, deze controles vinden nu ook al plaats.

Wat er verandert, is dat organisaties waarvan de Belastingdienst vindt dat zij de regels rondom het inzetten van zzp’ers onjuist hanteren, momenteel geen naheffing loonbelasting of boete krijgen. Ze ontvangen een ‘aanwijzing’: een dwingende instructie om binnen enkele maanden zaken anders te organiseren. Gebeurt dat niet, dan kan er alsnog een naheffing opgelegd worden, met bijbehorende boetes.

Na 1 januari: de aanwijzing vervalt

De grote verandering na 1 januari 2025 is dat de standaardoptie (aldus Staatssecretaris van Financiën Idsinga) om een aanwijzing te geven bij geconstateerde fouten vervalt. Dit is definitief. Het geven van een aanwijzing is, zo legt een woordvoerder van het Ministerie van Financiën uit, onlosmakelijk verbonden aan het handhavingsmoratorium. Aangezien dit moratorium wordt opgeheven, vervalt ook het instrument van de ‘aanwijzing’.

Ter herinnering: er kan weer een naheffing worden opgelegd, maar niet voor de periode vóór 1 januari 2025. Voor organisaties die aantoonbaar actief zijn in het tegengaan van schijnzelfstandigheid geldt dat ze in 2025 geen vergrijpboete (tussen de 25-100% van de verschuldigde naheffing) krijgen. Een (kleinere) verzuimboete kan nog wel opgelegd worden.

Wens Tweede Kamer

In een debat tussen Staatssecretaris Idsinga en de Tweede Kamer op 12 september uitten onder andere VVD-Kamerlid Aartsen en SGP-Kamerlid Flach hun zorgen over het vervallen van de mogelijkheid van een aanwijzing. Flach vroeg zich af of inspecteurs niet de ruimte zouden moeten hebben om te kiezen tussen “directe handhaving of een soort preventieve aanwijzing. We geven de handhavers nu eigenlijk alleen een hamer mee, maar geen mogelijkheid meer voor maatwerk. Daar hebben we in het verleden toch slechte ervaringen mee opgedaan?”

Het antwoord van Idsinga was enigszins vaag over of het instrument van de ‘aanwijzing’ nu wel of niet blijft bestaan: “De Belastingdienst moet altijd de ruimte hebben om in bepaalde situaties terughoudend te zijn, ook in het opleggen van naheffingsaanslagen, met name in situaties waarin twijfel bestaat.”

Motie: de waarschuwing

De onduidelijkheid tijdens het debat was mede aanleiding voor een motie, die op 2 oktober door een ruime Kamermeerderheid werd aangenomen.

In de motie wordt opgeroepen om “in ieder geval één jaar risicogericht te handhaven, met de focus op probleemgevallen zoals gedwongen zelfstandigheid, onderbetaling, evidente schijnzelfstandigen en arbeidsmigratieconstructies, door naheffingen op te leggen bij deze probleemgevallen.” De motie stelt daarnaast dat “in de overige gevallen bij de keuze van inzet van handhavingsinstrumenten, waaronder een waarschuwing vooraf, zoveel mogelijk rekening moet worden gehouden met de menselijke maat en maatwerk.”

Het woord ‘aanwijzing’ komt niet terug in de motie, wel de term ‘waarschuwing vooraf’. Maar wat is nu precies het verschil? We vroegen het ministerie om opheldering.

Twee fases bij controle

Voor een goede uitleg is het belangrijk om te weten dat de Belastingdienst twee fases hanteert bij controles. De eerste fase is meer oriënterend: gesprekken met de organisaties en bekijken hoe een organisatie zelf een afweging maakt of er sprake is van schijnzelfstandigheid. Heeft een organisatie bijvoorbeeld bepaalde relevante keurmerken? In deze fase maakt de Belastingdienst een inschatting of er reden is om dieper te graven om te kunnen vaststellen of er een naheffing opgelegd moet worden. De Belastingsdienst noemt dat het ‘schillenmodel’ zo door de Belastingdienst uitgelegd om een bijeenkomst van de Bovib (zie hier): 

De tweede fase is het boekenonderzoek. Die is tijdsintensief. In deze fase worden zowel administratieve processen als de werkwijze rondom zzp’ers in de praktijk onderzocht. Krijgen zzp’ers werkinhoudelijke instructies? Worden ze gecontroleerd? Zijn ze ingebed in de organisatie? Of hebben ze juist veel vrijheid om hun werk op hun eigen manier te doen? De uitkomst van dat onderzoek kan leiden tot een naheffingsaanslag.  

Waarschuwen? Dat kon altijd al.

Een waarschuwing is een instrument dat ook nu al ‘in de gereedschapskist’ van een inspecteur zit, zo legt een woordvoerder van het ministerie uit. “Het is geen officieel instrument zoals de aanwijzing. De inspecteur kan echter wel keuzes maken bij de inzet van handhavingsinstrumenten. Indien een inspecteur bij een bedrijfsgesprek vermoedens heeft dat er zaken mogelijk niet goed zijn, kan de inspecteur besluiten om de potentiële risico’s te benoemen en nog geen boekenonderzoek te starten.” De inspecteur kan dan bijvoorbeeld een half jaar of een jaar later terugkomen.

De mogelijkheid om zo’n waarschuwing te geven bestaat niet als het boekenonderzoek is gestart of afgerond. Bij een overtreding volgt dan een naheffing. Daarin verschilt de waarschuwing dus van de aanwijzing, die juist ook na een boekenonderzoek wordt afgegeven, in plaats van een naheffing.

Kortom: de waarschuwing is dus niet nieuw en verschilt wezenlijk van de ‘aanwijzing’ die per 1 januari komt te vervallen. In die zin voegt de motie op dit onderdeel niet veel toe aan de praktijk.